El artículo 149.1 CE reserva al Estado competencias exclusivas (defensa, exteriores, moneda, aduanas, legislación básica laboral, civil, penal, régimen estatutario de la función pública, etc.). Las CCAA asumen competencias exclusivas propias (organización institucional, ordenación del territorio, urbanismo, vivienda, sanidad, educación no universitaria, cultura, policía autonómica, etc.). Entre medias, un mar de competencias compartidas: el Estado dicta legislación básica (bases), las CCAA desarrollan y ejecutan (desarrollo legislativo y ejecución). La técnica de las "bases" permite homogeneidad mínima sin uniformidad: la ley de bases de régimen local, la ley general de sanidad, la ley orgánica de educación marcan suelos comunes; cada CCAA edifica encima.
La asimetría es la norma, no la excepción. País Vasco y Navarra gozan de régimen foral (Concierto y Convenio Económico): recaudan casi todos los impuestos y pagan una "cupo" o "aportación" al Estado por servicios no transferidos. El resto (régimen común) recibe financiación vía sistema de financiación autonómica (participación en tributos cedidos + fondos de compensación + fondos de garantía). Cataluña, tras el Estatut de 2006 (recortado por STC 31/2010), y otras CCAA exigen "financiación singular" o "concierto". El resultado: 17 sistemas sanitarios, 17 sistemas educativos, 17 policías autonómicas (Ertzaintza, Mossos, Policía Foral, BESCAM...) con coordinación intermitente. La Conferencia de Presidentes y los órganos de cooperación (Comisión Mixta, Conferencias Sectoriales) intentan gobernar la complejidad, pero la política partidista a menudo bloquea la tecnocracia.